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納扎爾巴耶夫的政治方程式

來源:中國新聞網    作者:    發布時間:2019-03-31 10:49    編輯:雒婷

資料圖:納扎爾巴耶夫。

  中國新聞周刊記者/文龍杰徐方清

  當地時間3月19日晚間7點,歐亞地區的政壇“常青樹”、79歲的哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫突然宣布辭職。

  日子選得有些講究,次日是哈薩克斯坦的傳統新年——納吾魯孜節。更重要的是,此時距2020年4月份的總統大選已逼近一年倒計時。

  雖事出突然,但若長期對哈薩克斯坦政治生態保持關注,則并不會感到意外。此前,納扎爾巴耶夫已做好了所有鋪墊,給出了求解其政治方程式的一個又一個參數。

  來自“老朋友”的刺激

  2016年9月2日,烏茲別克斯坦總統卡里莫夫因嚴重腦溢血醫治無效突然去世,享年78歲。卡里莫夫與納扎爾巴耶夫均為中亞政治名宿,一個是烏茲別克斯坦的開國總統,一個締造了獨立的哈薩克斯坦。多年來,兩人一直互為標桿,既暗中較勁,又惺惺相惜。

  納扎爾巴耶夫稱卡里莫夫為“共事多年的老朋友”。卡里莫夫生于1938年,納扎爾巴耶夫生于1940年。卡里莫夫的猝然長逝,給了納扎爾巴耶夫極大刺激。

  納扎爾巴耶夫隨即根據烏茲別克斯坦的經驗開始有所行動。9月8日,納扎爾巴耶夫簽署了一項人事變動的總統令。根據該總統令,馬西莫夫不再擔任總理職務,改任國家安全委員會主席。馬西莫夫生于1965年,是納扎爾巴耶夫的股肱之臣。因其維吾爾族的家庭出身,他不可能覬覦總統的位置,正堪保國之職。

  烏茲別克斯坦的權力交接經驗顯示,在法律程序上,烏茲別克斯坦最高會議立法院和參議院發揮了重要作用;而在保障該過程的安全與穩定上,強力部門的影響則是決定性的。

  教訓則是,總統子女如果缺少“佩戴王冠”的相應能力,不但無緣權杖,甚至還會賠個底兒掉。卡里莫夫的大女兒古麗娜拉·卡里莫娃曾一時風頭無兩,被各方認為是繼承大統的可能人選。按照政治學上的博弈論,作為儲君的最大挑戰,是儲君這一地位會成為原本存在矛盾的各方聯合在一起的理由。所謂“緩稱王”策略,就是旨在避免此類困境。可惜當時身在高位的古麗娜拉利令智昏,最終卻連人身自由都失去了。

  隨著能源價格下跌和金融危機等因素的影響,哈薩克斯坦在上世紀90年代的經濟高速發展階段宣告結束。當初經濟高速發展所掩蓋的各類社會問題開始爆發,此起彼伏的游行中不乏對納扎爾巴耶夫長期執政的抱怨。

  在這種背景下,納扎爾巴耶夫若要扶持自己的家族成員接任總統,在技術上可以辦得到,但其負作用也十分難以控制。這不僅會影響納扎爾巴耶夫的政治品格和歷史地位,面對民眾的責難和政治對手的攻擊,其繼任者能否坐得穩總統的位置也要打一個巨大的問號。顯然,并不是每一個接班人都有普京那樣的好命,在履職后就欣逢百年難遇的能源價格飆升。

  以納扎爾巴耶夫的政治智慧,他絕不會對此毫無預見,否則早就對其后人進行“重點培養”了。發生在烏茲別克斯坦的案例,只不過再次提了個醒。如何既能確保家族成員的安全與利益,又避免令他(她)們陷入權力斗爭的漩渦,成為眾矢之的?

  放權與分權

  三個多月后,經驗老到的納扎爾巴耶夫決定修憲。

  2017年1月25日,納扎爾巴耶夫發表《致哈薩克斯坦公民呼吁書》,就即將開展的憲法改革進行解釋。

  這份《呼吁書》表達了兩重意思。一方面,哈薩克斯坦過去的道路是正確的,符合歷史實際。“在克服國家建設所遇到的巨大困難的過程中,我們需要一個強有力的總統權力。”納扎爾巴耶夫強調,強有力的總統權力保障了哈薩克斯坦獨立以來各項改革的推進和社會經濟的穩定發展,獨立以來取得的成就就是明證。

  另一重意思是,現實已發生變化,必須根據實際變化對現有政治體制進行改革。納扎爾巴耶夫表示,隨著歷史的演變,時代的發展,國家管理體系到了必須改革的時候,考慮到國家利益、時代要求和子孫后代的前途,改革計劃“主要目的是重新分配總統、政府和議會權力”。

  特別值得注意的是,納扎爾巴耶夫在《呼吁書》中專門提出了政治體制“現代化”這一概念。他說:“我這樣做,目的只有一個,就是要建立一個更有效、更穩定的現代化國家治理體系。”

  什么是“現代化”,這個令理論家都會頭疼的問題,納扎爾巴耶夫肯定不可能進行明確定義。但他清楚地向外界傳遞出這樣的信號:“父傳子,家天下”肯定不是“現代化”;如何實現政治體制的現代化呢?放權與分權。

  “改革之后,總統將在議會和政府間扮演終極裁判的角色。國家領導人將負責外交、國家安全和國防事務,而政府和議會在權力再分配過程中將獲得重要位置。權力再分配工作將通過兩個方面進行:第一,總統部分社會和經濟發展的調整權力將移交至政府;第二,最困難的任務是通過憲法保持國家權力分支之間的平衡。”納扎爾巴耶夫說。

  根據納扎爾巴耶夫的設計,首先,將總統調控社會經濟的部分職能移交至政府和地方自治體系。這不是權宜之計,而是制度性的調整。因為納扎爾巴耶夫要求通過對修改相關法律來落實和保障。此外,這項任務十分緊迫,要在本屆議會第二會期結束前(也就是當年的6月底前)完成。

  其次,加強議會在權力格局中的地位。這體現在兩個方面:第一,加強議會在組建政府中的作用,只有在議會選舉中勝出的政黨才有權組建新一屆政府;第二,各政府職能部門間的職責分配須在憲法和法律內進行,換言之,議會可通過修憲或制定、修改法律來對政府職能部門施加影響。用納扎爾巴耶夫的話說,改革將增強政府對議會的責任,同時擴大議會和地方立法機構對政府的監督職能,“今后政府將向議會負責,而不是像以前那樣對總統負責” 。

  也就是在這個時候,有征兆顯示,納氏家族可能會在未來掌握議會,其代表是納扎爾巴耶夫的大女兒達麗加·納扎爾巴耶夫娃。因為,如果達麗加女承父業,不但有悖政治體制的“現代化”,且成本實在過高。哈薩克斯坦的游牧文化氛圍和伊斯蘭宗教傳統,不會輕易讓自己的國家被一位女性來領導。另外,以達麗加的經歷和能力,她也難以讓其他權力集團服膺。

  而達麗加如果執掌議會,隨著議會權力的擴大,她將擁有對哈薩克斯坦未來發展的巨大影響力。這種影響力或許在決策領域相對較弱,但其否決權和修正力量卻不可小覷。如果把哈薩克斯坦比作一輛行駛中的汽車,達麗加可能就是那個有權踩剎車的人。這種安排既使達麗加避過處于權力中心的弊端,比如會因國家的經濟社會發展問題遭到民眾的責難及政治對手的打擊,同時也能保障納扎爾巴耶夫既定路線和方針的實施,維護本家族的利益,同時無損于納扎爾巴耶夫的政治品格和歷史形象。

  首任總統-民族領袖

  2017年3月3日,議會上下兩院召開全體會議,通過了憲法改革修正案。納扎爾巴耶夫的此番憲法改革通過分權與放權,削減了總統的權力,旨在防止未來的總統一家獨大,讓議會和政府成為“花架子”。

  納扎爾巴耶夫在會上重提“現代化”。他說,修憲后,政治現代化將得以實現,議會、政府及其他所有執行機構將受到更加嚴格的監督。有一點是確定的,那就是哈薩克斯坦原有政治模式——總統制國家制度將保持不變。議會和政府的權力將得以擴大,在國家管理所發揮的作用也將得以加強。此外,他強調,憲法改革計劃、五大改革計劃和第三階段發展計劃需要同時實施,因為,它們彼此之間有著緊密聯系。此前在國情咨文所提到的所有任務將由立法和執法機構負責完成。

  “政治和技術現代化進程,及其他所有的努力都是為了實現哈薩克斯坦能順利躋身全球前30強國的目標。”實際上,納扎爾巴耶夫有些發布“政治遺囑”的意思,要通過這些規劃和綱要為未來的哈薩克斯坦劃定發展道路。這也是他強調這些規劃與綱要須和憲法改革一塊進行的要義所在。此后,納扎爾巴耶夫將自己的大部分精力放在這些宏大規劃的開啟和實施中。

  到了2018年5月,事態進一步明朗化。

  2018年5月,哈薩克斯坦議會通過了意義重大的《安全會議法》。7月5日,納扎爾巴耶夫簽署批準。7月12日,《安全會議法》的文本全文在官方媒體上發布。

  《安全會議法》明確了安全會議的法律地位是負責協調統一哈薩克斯坦國家安全和防務政策的憲法機構。“憲法機構”意味著安全會議及安全會議主席做出的決定具有強制性法律效力,哈薩克斯坦國家機構、組織和官員必須嚴格執行。

  此外,這項法律還明確了安全會議的職權范圍是維護哈薩克斯坦的國內政治穩定,保護國家憲法秩序、主權獨立、領土完整,以及在國際政治舞臺上保障哈薩克斯坦的國家利益。概言之,負責對內的內務安全,對外的國防安全。前者涉及警察和安全部隊,后者涉及軍隊。

  安全會議的組織架構,也由此在法律層面得以確立。安全會議由總統組建,成員由總統和安全會議主席商討選定。尤其值得注意的是,法律規定,鑒于哈薩克斯坦首任總統的歷史性地位,授予首任總統納扎爾巴耶夫安全會議終身主席權力。

  納扎爾巴耶夫通過這部法律獲得了終身享有調動哈薩克斯坦安全和國防力量的權力。換言之,納扎爾巴耶夫即便不再擔任總統,仍可手握安全和國防力量的控制權。

  在當年的6月20日,當時還是上議院院長的托卡耶夫在接受英國廣播公司(BBC)采訪時釋放出信號,納扎爾巴耶夫或將不參加2020年總統大選。他說:“我不相信納扎爾巴耶夫總統將參加2020年總統選舉。因為他是一個非常睿智的人,他非常理智。我想,將有其他候選人出現在我們的總統選舉中。”

  退出前臺,轉向幕后,憑借“首任總統-民族領袖”地位對哈薩克斯坦發展施加影響的方案在這時已經成形了。根據相關法律,“首任總統-民族領袖”這一稱號不是虛銜,而是具有實實在在的政治地位。

  2000年,哈薩克斯坦議會通過了《首任總統法》,明確界定納扎爾巴耶夫卸任后的地位是“首任總統”,而不是“前總統”。他有權就重要的國家建設、內政和外交政策、國家安全等向人民發表立場;有權在議會及其各委員會、政府會議上發表意見;繼續領導具有統戰性質的哈薩克斯坦人民大會;進入憲法委員會和安全會議。

  2010年議會對《首任總統法》進行修訂,更名為《首任總統-民族領袖法》。卸任總統后,民族領袖將設立對其本人負責的辦公室,保有獨立的行政團隊。將首任總統這一歷史地位轉化為政治權力,相關的借鑒經驗很多,比如作為首任總統,烏茲別克斯坦等國家的憲法中明確規定任期不受限制。

  “1+3”權力結構

  關于納扎爾巴耶夫辭任總統的較為明確的信號出現于今年2月4日,納扎爾巴耶夫就憲法是否有關于總統提前終止權力的詳細規定,向憲法委員會提出咨詢。憲法委員會于當月15日對相關條文進行了解釋,得出結論“總統有權辭職”。

  隨后,則是密集的人事調動。2月12日,前內務部長卡西莫夫被任命為總統助理、安全會議秘書,他也被納扎爾巴耶夫評價為“誠實的人”;2月21日,以薩金塔耶夫為首的政府內閣集體提交辭呈。納扎爾巴耶夫于25日簽署總統令,任命馬明為新一屆政府總理。通過這一舉動,將馬明提到了權力核心層。

  3月18日,納扎爾巴耶夫簽署了關于授予高級軍官軍銜和特殊聲譽命令。根據總統令,國家安全委員會主席馬西莫夫和總統顧問、安全會議秘書葉爾梅克巴耶夫的軍銜晉升為少將。一天后,納扎爾巴耶夫簽署了兩份特別值得注意的總統令。一是任命卡西姆別科夫擔任“首任總統”辦公廳主任,二是任命比謝姆巴耶夫為“首任總統”助理、負責總統事務的第一副主任。

  通過這一番人事安排,納扎爾巴耶夫搭建起了其作為國家安全會議主席和“首任總統”的行政班底。到此時,一切準備停當。

  3月19日晚上7點鐘,納扎爾巴耶夫宣布辭任總統。根據憲法,上議院議長托卡耶夫代理總統一職。3月20日中午12點,托卡耶夫宣誓就職,成為哈薩克斯坦獨立以來的第二位總統。憲法中并沒有關于“臨時總統”的規定,托卡耶夫在宣誓后正式成為總統,而非一些媒體所報道的代理總統,其任職期限為納扎爾巴耶夫總統任期所剩余的時間。

  托卡耶夫在宣誓當天就建議以納扎爾巴耶夫的名字命名首都,將阿斯塔納更名為“努爾蘇丹”,并建議各州首府也以首任總統的名字命名主要街道。

  不出所料,3月20日,哈薩克斯坦議會上院國際關系、國防和安全委員會主席達麗加·納扎爾巴耶娃當選為參議院議長。

  這樣,哈薩克斯坦就形成了“1+3”的權力結構。“1”是納扎爾巴耶夫。如他在3月19日的辭職講話中所說:辭職后還擁有首任總統和民族領袖的地位,仍將是安全會議主席、祖國之光黨主席、憲法委員會的成員。“仍將和人民在一起。國家和人民的關切仍然是我的關切。”

  “3”是總統托卡耶夫、政府總理馬明、議長達麗加。托卡耶夫生于1953年,他過去的成績主要體現在外交領域。盡管在民眾中口碑較好,但缺乏作為領袖的基本條件,也沒有自己的派系朋黨。這實際恰恰是他能成為總統的原因,也被認為和梅德韋杰夫當年擔任過一屆總統的情形如出一轍。如今的哈薩克斯坦總統府網站上,納扎爾巴耶夫與托卡耶夫兩人的活動報道“同框出現”。

  未來一年,納扎爾巴耶夫將會一定程度從前臺轉移到幕后,其最主要的精力將用來觀察、指導和鍛煉新人。一個可能出現的明顯變化是,馬明政府或許會在經濟方面有所表現。

  假如在2020年4月的大選中,馬明參選總統,則可能重演烏茲別克斯坦總統米爾濟約耶夫的角色。這樣的話,哈薩克斯坦未來的政治格局將變為大總統、小政府、大議會。納扎爾巴耶夫在幕后掌控全局,馬明負責踩油門,達麗加負責踩剎車。要實現這種可能性,馬明需要在未來的一年里拿出相當出色的答卷。這份答卷是納扎爾巴耶夫要拿給哈薩克斯坦民眾的,也是要拿給馬明的政治對手的。就當前的經濟發展現狀來看,馬明要交上一份滿意的答卷尚面臨著不小的挑戰。

  如果馬明的這份答卷不及格,那么在2020年4月的大選中,當選的則可能是托卡耶夫,眼下的權力結構將不會發生大的變動。托卡耶夫仍是一個虛位總統,上傳下達;馬明作為總理會在經濟領域采取改革措施,以應對哈薩克斯坦的經濟和社會問題;達麗加擔任議長,負責議會。

  也有傳聞說,2020年大選中真正的黑馬候選人,可能目前還處于被雪藏狀態。

  不過,這些安排仍是過渡性質的,過渡時期的重要任務是扶植新一代領袖。這位領袖需符合兩個條件:第一,堅定地貫徹納扎爾巴耶夫此前的既定方針路線,獲得納扎爾巴耶夫的支持;第二,具有治國理政之才,尤其在發展經濟方面能夠有所成就,從而獲得民眾的支持。這個人可能是馬明,也可能另有其人。

  當然,這一切的前提就是,納扎爾巴耶夫的身體狀況允許他能夠繼續為未來的領導人把舵,為后者爭取更多歷練的時間。烏茲別克斯坦2016年9月出現的那一幕,納扎爾巴耶夫肯定不愿意也會極力避免見到。

  《中國新聞周刊》2019年第11期

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